Onderzoek: gemeenten laten kansen liggen om te sturen op natuurinclusieve zonneparken

Onderzoek: gemeenten laten kansen liggen om te sturen op natuurinclusieve zonneparken

Gemeenten tonen wel ambitie, maar nog te weinig daadkracht om de natuur echt de ruimte te geven in nieuwe zonneparken. Nog geen 23% van de gemeenten eist van de ontwikkelaar dat de natuur er door het zonnepark op vooruitgaat. En ook de uitwerking van die ambities naar concrete voorschriften loopt sterk uiteen. Dat blijkt uit ons onderzoek vanuit het Loket Energie & Natuur. Het Loket roept gemeenten op om het niveau van hun beleid op te krikken en veel meer te doen voor mooie natuurrijke zonneparken.

Aan natuurinclusieve ambities geen gebrek

Het onderzoek werd uitgevoerd in de periode mei tot oktober 2023, op basis van een willekeurige steekproef van 50 Nederlandse gemeenten. Een desk research leverde 31 beleidsdocumenten op; 2 andere gemeenten bieden alleen een beknopte uitleg op hun website, en nog 5 andere geven aan beleid in ontwikkeling te hebben. Van de 31 gemeenten met een beleidskader voor zonneparken is eerst onderzocht welk ambitieniveau ze hebben in de omgang met het natuurbelang: hoe hoog leggen zij de lat, en hoeveel belang hechten ze daar aan? In 7 documenten (22%) werd geen ambitie of doelstelling op natuurversterking aangetroffen. Door 17 gemeenten (55%) wordt natuurversterking als een wens geformuleerd, bij de overige 7 gemeenten (22%) is het een harde eis. 

Grote verschillen in uitwerking

Vervolgens is bekeken hoe de ambities werden doorvertaald naar concrete voorschriften voor initiatiefnemers, bijvoorbeeld in de vorm van restricties, specifieke maatregelen bij inrichting en beheer, of procesvereisten. Zo worden in alle kaders Natura 2000-gebieden uitgesloten voor zonneparken, en vaak worden daar nog andere natuurgebieden aan toegevoegd (71%). Veel gemeenten werken daarnaast met voorwaarden per deelgebied (71%), en soms wordt verwezen naar de Gedragscode Zon op Land (39%). Vrijwel alle documenten (87%) bevatten een sectie met specifieke maatregelen die worden gevraagd van ontwikkelaars. Echter, het aantal maatregelen met betrekking tot natuurwaarde bleek sterk te verschillen. Dit waren er 0 tot 14 met een gemiddelde van 6. Van die 6 maatregelen is er slechts één gericht op het belangrijkste aspect, namelijk het natuurbeheer; de andere gaan over de inrichting van het terrein.

De ene maatregel is de andere niet

Tot slot is ook de kwaliteit van de voorschriften geanalyseerd, met behulp van principes uit Corporate Social Responsibility Om precies te zijn: het OSEC-model, ontwikkeld in 2016 door Siano et al. Het model onderzoekt of uitspraken omtrent ‘groene’ en duurzame ambities overeenkomen met de daadwerkelijke praktijken van bedrijven. Voor onze toepassing op gemeentebeleid hebben we drie categorieën overgenomen: orientation (ambities en doelen), content (heldere uitwerking) en structure (werkwijzen en processen voor uitvoering). . Want hoe geloofwaardig zijn de natuurinclusieve ambities van een gemeente? En hoe waarschijnlijk is het dat die behaald worden met de maatregelen uit het beleidskader? Ook hier blijkt voor gemeenten nog een wereld te winnen. Van de 194 bestudeerde maatregelen waren er 76 onduidelijk of multi-interpretabel. Teksten die we bijvoorbeeld tegenkwamen, zijn:
“Van de totale oppervlakte van een zonneveld (…) is 25% landschappelijke inpassing en/of natuurontwikkeling en dus niet met panelen bedekt.”
“De gemeente hanteert als uitgangspunt dat ieder nieuw plan of initiatief, een plus oplevert voor de natuur.”
“(…) inpassing en aansluiting op het landschap.”
Wat hier wordt bedoeld met landschappelijke inpassing, een plus op natuur en hoe de inpassing en aansluiting op het landschap moet worden vormgegeven, wordt niet toegelicht. Daarnaast waren 56 voorschriften niet als eis maar als wens geformuleerd en liefst 90 ervan (53%) waren niet gekoppeld aan een aantoonbare of meetbare uitkomst. Een beleidstekst waarin dit wél het geval is: “De bodemkwaliteit (zowel bodemleven als chemische kwaliteit) moet behouden blijven of ontwikkeld worden.” Daarbij valt op dat veel maatregelen zich beperken tot generieke termen, zoals: ‘landschappelijke inpassing’, ‘dubbelgebruik’ of ‘groene inrichting’. In de praktijk worden zonneparken daardoor vaak niet zo biodivers als gehoopt. Onder ontwikkelaars groeit daarom de roep om strakkere normering: dat “schept duidelijkheid aan alle kanten” en “zorgt voor meer kwaliteit in zonneparken”.

Natuurinclusief of multifunctioneel?

Een andere mogelijkheid voor gemeenten om meer natuurwaarde toe te voegen aan zonneparken is door dat te beschouwen als een vorm van ‘multifunctioneel ruimtegebruik’. Sinds het landelijk coalitieakkoord uit 2021 is dit een voorwaarde voor nieuwe zonneparken, en het is duidelijk dat gemeenten er gehoor aan hebben gegeven. In 84% van de beleidskaders wordt aandacht besteed aan multifunctionaliteit (hoewel niet altijd dwingend), vaak met een lijst suggesties variërend van ‘zon op geluidswallen’ tot benutting van ‘restgronden’ en ‘agri-PV’. Maar in slechts 3 beleidskaders (6%) wordt natuurontwikkeling als mogelijke nevenfunctie benoemd. Inmiddels wordt steeds meer duidelijk dat het vergroten van de biodiversiteit in en rond zonnepark geen fantasie is, maar juist veel potentie heeft. In deze recente position paper dat wij in samenwerking met de WUR publiceerden, wordt nader uitgewerkt hoe dat eruit kan zien. En ook de Energietuinen laten zien hoe mooi het resultaat kan zijn.

Meetlat voor natuurinclusieve projecten

Om in beeld te brengen hoe gemeenten hun natuurinclusieve dromen naar daden vertalen, is een speciale meetlat ontwikkeld. We hopen dat deze eerste versie binnenkort al breder kan worden ingezet, als een tool waarmee gemeenten de robuustheid van hun beleid kunnen toetsen en vergelijken. Waar het huidige onderzoek de focus legde op de uitwerking van ‘spelregels’ in een beleidskader, kunnen gemeenten ook het verschil maken door een actieve rol te pakken als scheidsrechter of spelverdeler. In de praktijk blijkt namelijk dat bij veel natuurinclusieve zonprojecten de gemeente een nadrukkelijke rol had in het ontwerpproces: bijvoorbeeld door het organiseren van een ‘beauty contest’, door een regiekamer in te richten of zelfs door actief samen te werken met de ontwikkelaar. Een vervolgonderzoek zou inzicht kunnen geven in hoe de beleidskaders en een actieve rol bij de uitvoering elkaar kunnen versterken. De ideale uitkomst? Lokaal beleid met heldere natuurinclusieve normen én voldoende ruimte voor maatwerk binnen de projecten.

Zonneparken kunnen en móeten anders

In verband met de groeiende vraag naar groene stroom gaat het Nationaal Plan Energiesysteem op termijn uit van veel meer zon en wind op land dan wat de regio’s nu hebben afgesproken. En de oprukkende klimaatcrisis spoort ons steeds dringender aan om daarmee nog meer vaart te maken. Maar ondertussen klinkt er in de samenleving ook kritiek op de kale, industriële zonneparken die her en der in het land opduiken. Hoewel nog altijd een meerderheid van de Nederlanders voorstander is van zonneparken in hun omgeving, heeft het Rijk recent besloten de ontwikkeling ervan verder aan banden te leggen. 

Wij stellen daarom dat het tijd is om afscheid te nemen van het huidige kiloknaller-beleid, en te laten zien dat het ook anders kan: met mooie en biodiverse zonneparken met een echte lokale meerwaarde. Afhankelijk van het type gebied kan daarbij extra aandacht worden besteed aan biodiversiteit, landschap of combinaties met landbouw. De eerste stappen voor een nieuw beleidsinstrumentarium worden al gezet: het aanstaande ‘kwaliteitsbudget’ geeft ontwikkelaars meer financiële ruimte en de lancering van kwaliteitslabel EcoCertified zal houvast geven voor goed natuurinclusief ontwerp. Maar ook betere normering is een essentieel puzzelstukje: het liefst landelijk, en anders met gemeentelijke voorschriften en betrokkenheid bij het ontwerpproces. Recent heeft de VNG alle gemeenten opgeroepen om alvast een aantal richtlijnen in hun beleid op te nemen, zodat die gedekt kunnen worden door de SDE++. Om de gemeenten verder op weg te helpen, komen we samen met de NP RES begin 2024 met een set nieuwe handvatten en tips.